SANJEEV GUPTA/ROBERT HAGEMANN作者简介：Sanjeev Gupta印度人，现任国际货币基金组织财政事务部副处长。他曾获得德里大学、牛津大学和西蒙·弗雷泽大学的学位。Robert Hagemann美国人，现任国际货币基金组织财政事务部副处长，他曾获得佛罗里达州立大学经济学博士学位。

俄罗斯向市场经济的转轨减少了大多数人，特别是穷人的实际收入。过去3年中，生产的急剧下降和各方面价格的大幅度增长使人口中承受力最差的群体——老年人、残疾人、失业工人、工资被拖欠或只领取部分工资的工人以及孩子多的家庭——付出了沉重的代价（表1）。这些群体中的许多人的现金收入低于估计的维持生活所需的最低收入水平。

　　结果，俄罗斯的贫困人口正在进一步增长。1991年，大约1700万人，或11．7％的人口的收入低于维持生活所需的最低收入水平；到1992年，这一数字增加到了4400万，或人口的约30％。俄罗斯统计机构的最新调查表明，在过去的两年中，最高和最低额收入等级之间的差距明显扩大，同时，社会指标（如卫生和教育）也大幅度下降了。

　　尽管有迹象表明1994年贫困状况可能已有微弱下降，但是只有具有广泛基础的、持续性的增长才可能在今后一段较长的时期内永久地减少俄罗斯的贫困。与此同时，需要解决的是如何保护承受力差的群体，使其不受价格放开和就业机会减少的影响，以及怎样通过加强现有的社会保障计划保证这些人的生活水准不至下降。实际上，俄罗斯正在进行的由国际货币基金组织资助的经济计划就包括了旨在加强现有社会保障体系的措施。

　　社会安全保障网

　　俄罗斯有一套精心设计的基本社会保障体系，包括对一些食品和其他消费项目（如公共交通）的补贴、养老金、新近建立的失业救济金、儿童补助金和社会援助计划（见专栏1）。养老金与失业保险是永久性的安全手段，它们能够在经济转轨时期起到重要的社会保障作用。社会保障的辅助性手段是社会援助计划，它为那些没有充分享受或根本没有享受上述基本计划的人提供资助。

　　这些社会保障计划由各种预算外基金以及中央或地方政府（见专栏2）预算资助和直接管理。1993年，俄罗斯用于社会保障的支出占其GDP的8％，不包括用于教育和卫生方面的费用。用于养老金的支出大约占社会保障资金的2／3，其余大部分资金则用在其他社会保障计划方面。

　　该体系的不足之处

　　俄罗斯现在的社会保障体系存在许多缺陷。如何使现有的体系既经济合算又能保证使那些最需要它的人们得到充分的保护是俄罗斯所面临的一个挑战。这一体系的主要缺陷包括：

　　不公平和低救济金。在俄罗斯经济转轨过程中，只有那些被认为承担最大风险的人的实际收入才能够得到保护，而且，调整的负担只得在这一群体平等承担。在最近的几年中，领取养老金的人的平均生活状况要比失业的人好一些。失业救济金之所以处于低水平，其部分原因是决定失业补偿的法定替换率——它是测定失业救济金与一个工人上期工资之间关系的方法——在不断下降，而且与价格指数相脱离。这一因素，加之社会上对失业者的歧视，导致许多失业者没有登记申请救济。此外，由于各企业对其内部的各种社会救济规定非常广泛，使失业成本变得特别高。无诱惑力的失业救济金刺激了国有公司去聚集劳动力，因而使得这一体系与旨在促进经济调整和提高经济效益的改革发生冲突。

　　大约30％的养老金领取者取得的养老金低于估计的维持生活所需的最低收入。因此，这些人中的许多人（16％）只得试图通过继续工作来维持生计。然而，很大一部分领取较高金额养老金的人也工作。他们中的许多人到了法定退休年龄后仍继续在原来的岗位上工作。在财政紧张的情况下，这种做法把不公带进了社会保障体系——那些得到低于维持生活所需的养老金的人与那些得到高于维持生活所需最低养老金的人之间，以及与有额外收入的人之间出现不公平。荒谬的是，有些承受能力差的群体得不到充分的保障，而有些则可能获得相当慷慨的救济。例如，社会保险基金提供按国际标准都算慷慨的疾病救济，并通过支付实际费用和提供折价票据，对工人在温泉疗养地进行疗养给予补贴。

　　儿童补助金的平均金额也太低，以至对贫困家庭生活不会产生明显的影响。有证据表明，由于地方政府和联邦政府财政困难，许多儿童实际并没有得到补助金。如果由于财政紧张，平均补助金设置过低，而不太急需的家庭继续领取补助，不公也就随之产生。

　　救济金管理分散。地方和联邦政府的分散管理对救济金的平均水平也产生了不利影响。例如，中央就业基金只占所收工资税的10％，而另外的90％则留在了地方。中央的这一份额很难满足失业人员增加因而财政收入基数减少的那些地方的需要。目前，政府内部尚没有可以在不同地方政府之间进行资金平衡的机制。

　　覆盖面狭小。目前，那些没有登记的失业人员几乎得不到任何资助收入，非常之低的再培训和公共工程项目的参与率正反映了这一点。这样，大量的失业人员没有得到现有社会保障体系的救济，尽管他们当中的一些人在非正式部门工作并挣到了足以维持最低生活所需的收入。

　　在地方一级，存在各种服务于残疾人的保障计划，这些计划需要在艰难的经济转轨过程中持续下去。然而旨在缩小家庭收入与最低需求之间差距的充分达到生活水准的机制在地方几乎没有，即使有，也很少。可是这种机制是必要的，它可以对穷困的工薪阶层和那些没有从基本社会保障网络中得到足够救济的人们的情况进行追踪研究。

　　财政基础薄弱。在俄罗斯，法定的工资税较高。但是，“有效比率”——工作人口的实际缴纳比率——比法定比率低20—35％，这是企业不缴纳和／或减少缴纳税款、法定减免以及近期出现的迟收和滞纳税款等情况的反映。有效比率低也反映出某些部门（农业）和企业（福利企业）以及个体职业者所适用的税率较低，这样设计显然是为了表现出各种差别风险。反过来，财政收入低于预期的水平严重限制了缩小最低救济金与维持最低生活水平之间的差距的能力。

　　支出浪费。就业基金和社会人口保障基金是向各企业提供工资和其他补贴的两项预算外基金，其主要目标就是维持就业。对就业提供补贴似乎没有多少道理，而本当用于失业救济的工人保险分担款也被用来资助了就业。

　　使系统行之有效

　　可以而且也应该使俄罗斯的社会安全网变得更有效，这一点即使是在向市场经济转轨过程中财政紧张的条件下也能够做到。在短期内，可以利用现有的各种社会保障手段建立一个更有效的社会安全网。然而，在经济转轨过程中，俄罗斯面临着短期和长期改革计划之间的潜在冲突。就长期而言，在健全的经济和保险统计原则的基础上尽量使社会保险计划行之有效是至关重要的。

　　几项基本原则。在短期内，将财政和机构方面的限制考虑在内的几项原则应作为更加有效的安全网的基础。

　　●资格要求的着眼点应是向所有潜在的承受能力差的成员提供有效的保护，这需要认真选定目标。

　　●救济金标准应设定在这样一种水平：即它们可以在满足社会需求与可供使用的财力之间进行平衡。

　　●保障计划应考虑到短期内管理方面的限制。

　　●会救济金的设计应与扶持私营部门发展和鼓励竞争的政策相一致。

　　有效安全保障网的一项关键性原则就是：最低救济金应至少与维持生活所需的最低收入相同，并充分加以保障以使其不受通货膨胀的影响。然而，在俄罗斯，养老金领取者的最低养老金金额仍然低于维持生活所需的最低收入，应该提高。1993年底，俄罗斯决定将所有养老救济金完全价格指数化的作法改变为向所有养老金领取者支付统一的按生活费指数调整的养老金。这一决定反映出至少需要对生活不太富裕的退休人员的购买力给予比收入相对较高的人员更广泛的保护。

　　然而，要使失业保险体系成为俄罗斯所需的宏观经济和结构调整的催化剂，就必须明确地将平均救济金从现在的水平上加以提高，较高的平均救济金可以吸引更多的失业者去登记，并有助于工业结构的调整。除失业补偿外，需要有额外的资金用于再培训和公共工程建设以补充其他形式的资助，对那些用完了规定的救济金的人们，更当如此。

　　如果不可能直接认定人口较多的贫困家庭的话，可以将儿童补助金的发放对象限定在第二个及其余的孩子，这样也就改进了儿童补助金发放对象的选定办法。而且这样做还可以节省资金使之用于资助其他的救济金或提高儿童补助金的效用。即使不求助于其他形式的资金来源，俄罗斯社会保障体系目前所提供的最低保险金以及在某些情况下的平均救济金，也可以得到进一步改善。

　　这需要采取一系列步骤，一方面增加财政收入，另一方面使支出更有效率。将救济金结构进行合理安排可以获得大约一半的额外资金。比如，对于那些有工作并且领取较高养老金的养老金领取者，应削减他们的养老金；可以逐步提高男女退休年龄——目前分别为60和55岁，低于国际标准。可以由雇主承担最初几天的疾病救济金费用，取消对住疗养院的补贴，杜绝诸如把给企业的就业基金用于支付工资补贴的浪费行为。

　　在收入方面，可以通过更广泛、更经常的审计以及通过对到期应缴款额按正实际利率征收利息的做法加强工资税的征收工作，还应减少或完全取消工资税豁免。可以把养老金和就业基金盈余存入支付市场利率的银行，赚取额外收入。可以预计，最终得到加强的社会安全网将成为一种催化剂，它会在加速向市场经济转轨的过程中发挥非常重要的作用。

　　【专栏】

　　俄罗斯的社会保障

　　养老金。在每4个俄罗斯人中就有一个人领取养老金（3500万人）。对许多人来说，养老金是最主要的现金收入来源，而且在许多情况下是唯一的现金收入来源。平均养老金与平均工资的比率，即所谓替换比率，1993年为36％，比1992年中期的约31％有所提高。然而，大约有1000万养老金领取者只能领取最低限的或非常低的养老金，低于估计的维持生活所需的最低收入。

　　失业救济金。自改革以来，俄罗斯登记失业人数并不很高，1994年5月，登记的失业人数为120万左右——登记失业率约为1.6％。然而，这些登记的失业者中只有10 0万人领取失业救济金。还有300万失业者或已用完养老金，或根本就没有登记。1994年第一季度估计有近800万人不能全日工作，或只能领取部分工资，或处于无薪休假的状态。因此，只有约9％的失业或不充分就业的人员领取现金失业救济金。平均失业救济金比平均工资低，1993年大约为12％——大约1／3的平均救济金由养老金领取者获得——远远低于一个劳动人员维持基本生活所需的最低收入。

　　其他社会保险型救济金。这些救济金包括生育、怀孕和疾病救济金，其目的是为那些因各种紧急情况而造成短期收入损失的就业人员提供补偿。

　　儿童补助金。如同前苏联其他地区一样，儿童补助金是俄罗斯提供经济资助的一个传统手段。俄罗斯大约有3900万18岁以下的儿童。截止到1993年中，俄罗斯共有14种形式的儿童补助金，但到1994年这些补助金被合并成了3种。儿童补助金金额同最低工资相联系，而且因儿童年龄的不同而有所区别。平均儿童补助金一向较低——在1993年大约为平均工资的4％。儿童补助金来源于联邦和地方预算以及社会保险基金。由于控制财政赤字的需要以及缺少明确的资金分摊机制，国家和地方政府一直倾向于低标准资助儿童补助金。

　　社会援助计划。俄罗斯社会保障部同地方政府合作共同执行了一些以生活条件差的人员包括残疾人为目标的社会援助计划。社会人口保障基金，作为一项预算外基金，除了其他事务外，还参与了销售来自国外的人道主义援助物资。社会人口保障基金由于缺少固定的资金来源，还广泛参与了创收活动，这些活动显然对穷人有所帮助，例如投资生产主要用于穷人消费的商品。

　　食品补贴。在俄罗斯，三种食品——面包、牛奶和肉——是有补贴的。补贴主要来源于地方，因此地方政府可以调整这些商品的价格。地方政府补贴多少一方面取决于其财政状况，另一方面则取决于他们从联邦预算中所获得的转移支付。其结果是，所掌握的数据很可能并没有完全反映用于食品补贴的数额，也不包括由于价格调整生产者所获得的任何隐含补贴。